”Hallitusohjelmassa ehdotettuja sidosyksikkötiukennuksia ei tarvita”

Kilpailu- ja kuluttajaviraston Sarastia-päätös osoittaa, etteivät hankintalain sidosyksikösäännökset kaipaa selkeyttämistä tai tiukentamista. Kuntien jätehuollossa kymmenen prosentin vähimmäisomistusta koskevasta vaatimuksesta aiheutuisi valtava hallinnollinen työ, ja jätehuollon kustannukset nousisivat merkittävästi. Kunnilla on oltava edelleen oikeus harjoittaa alueellista jätehuoltoyhteistyötä nykyisessä muodossaan.

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelmassa on haluttu puuttua laittomiin tai muuten terveen kilpailun kannalta vahingollisiksi katsottaviin sidosyksikköhankintoihin.

Hallituksen tarkoituksena on puuttua lähinnä sellaisten ns. tukipalveluiden sidosyksikköhankintoihin, joissa on olemassa toimiva markkina. Tavoitteena on kilpailun vääristymisen ehkäiseminen tällaisilla markkinoilla. Eli tarkoituksena ei olisi puuttua esimerkiksi sellaisiin aloihin, joissa kunnalla on lakisääteinen monopoli – kuten jätelaissa kunnille asetetut jätehuoltoa koskevat velvoitteet ja järjestämisvastuut.

Uusi hallitus ehdottaa seuraavaa:

• Jokaisen sidosyksikön osakkaan tulee omistaa vähintään kymmenen prosenttia sidosyksiköstä.
• Sidosyksikköhankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin markkinoilla toimivat vaihtoehdot tai kun tähän on muu erityisen painava julkinen intressi.

Case Sarastia

Neljä elinkeinoelämän järjestöä teki toimenpidepyynnön Kilpailu- ja kuluttajavirastolle (KKV) Sarastia Oy:n puuttuvasta sidosyksikköasemasta. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue oli päättänyt hankkia henkilöstöhallinnon tukipalveluita Sarastialta. Hyvinvointialue oli ennen palvelujen hankintaa hankkinut 0,04 prosenttia Sarastian osakekannasta (ks. kolumnini KKV:n tutkinnasta Uusiouutisissa 1/2023).

KKV katsoi, ettei Sarastia ollut hyvinvointialueen sidosyksikkö ja teki 23.5.2023 esityksen markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus tekee päätöksen asiassa todennäköisesti vasta vuoden 2024 puolella.

KKV päätyy yksiselitteisesti siihen, ettei Sarastia Oy ollut hyvinvointialueen sidosyksikkö. KKV:n perusteluista ilmenee, ettei ole mahdollista järjestää sidosyksikkösuhdetta tilanteessa, jossa kyseisellä yksiköllä on hyvin suuri määrä omistajia. Sarastialla oli tuolloin 290 omistajaa.

KKV:n näkemystä Sarastian sidosyksikköaseman puuttumisesta kuvaavat hyvin muun muassa seuraavat KKV:n toteamukset:

”Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella ei ole Sarastian päätöksentekorakenteiden puitteissa edes mahdollisuutta käyttää yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa ratkaisevaa päätösvaltaa Sarastian strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Hyvinvointialueella ei myöskään ole mahdollisuutta käyttää määräysvaltaa Sarastiaan samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa.”

”KKV:n arvion mukaan asiassa voidaan katsoa olevan kyse lain kiertämistarkoituksessa tehdystä keinotekoisesta ja muodollisesta järjestelystä, jolla on pyritty välttämään hankintalain soveltuminen Sarastialta tehtäviin hankintoihin.”

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella ei ollut edustajaa Sarastian päätöksentekoelimissä eikä hyvinvointialue ollut KKV:n mukaan myöskään käytännössä pyrkinyt vaikuttamaan Sarastian päätöksentekoon. KKV:n johtopäätös olikin – Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten – että ”Sarastiaan luodut päätöksentekorakenteet eivät täytä edellä mainittuja edellytyksiä, koska hyvinvointialueen määräysvalta ei ole rakenteellista, toiminnallista eikä todellista, vaan ainoastaan muodollista.”

Sidosyksikkösäännösten tiukennuksia ei tarvita 

Muun muassa eräät oikeusoppineet ovat todenneet, että hallitusohjelman sidosyksikköhankintoja koskevat kirjaukset olisivat tarpeellisia sidosyksikköhankintojen edellytysten selkeyttämiseksi. On myös vedottu siihen, että kotimaista oikeuskäytäntöä asiasta on vain vähän. KKV:n yksityiskohtainen ja erittäin hyvin perusteltu esitys Sarastia-tapauksessa osoittaa kuitenkin muuta. Unionin tuomioistuin on selventänyt lukuisissa tuomioissaan ”määräysvallan” käsitettä. Oikeustila ei ole tältä osin ollut erityisen epäselvä. Ongelmat liittyvät sen sijaan ensisijaisesti sidosyksikkösäännösten aivan liian laveaan käytännön soveltamiseen, minkä lisäksi sidosyksikkösäännösten noudattamisen valvontaa voidaan varmasti tehostaa.

Vanhaa sanontaa mukaillen, onko tarpeen korjata sitä, mikä ei ole rikki? Tämä pätee erityisesti hallitusohjelmassa ehdotettuun kymmenen prosentin vähimmäisomistusvaatimukseen, joka toteutuessaan olisi erittäin järeä toimenpide. Muissa EU-maissa ei ole asetettu minkäänlaista vähimmäisomistusta koskevaa vaatimusta.

On myös huomattava, että EU-oikeus on osa kotimaista oikeusjärjestystä, ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on määräävä suhteessa kotimaiseen oikeuskäytäntöön. Hankintalain sidosyksikkösäännökset on kirjoitettu tiiviimmin kuin vastaavat yleisen hankintadirektiivin säännökset, mutta tarkoituksena ei ole ollut poiketa direktiivistä määräysvallan käsitteen osalta. Jos hankintalain sidosyksikkösäännöksiä halutaan selkeyttää, olisi mahdollista muuttaa niitä vastaamaan paremmin hankintadirektiivin sanamuotoja.

Hallitusohjelman kirjaus, että jokaisen sidosyksikön osakkaan tulee omistaa vähintään kymmenen prosenttia sidosyksiköstä, sopii huonosti sidosyksikköhankintojen sääntelyn systematiikkaan. Omistusosuudella ei ole välitöntä merkitystä sidosyksikköaseman syntymisen kannalta, vaan riittävän määräysvallan olemassaolo on EU:n oikeuskäytännön mukaan tehtävä tapauskohtaisen kokonaisarvion perusteella.

Hallitusohjelman kirjauksen mukaan vähimmäisomistusprosentin on oltava ”yleisen edun huomioon ottava”. Kuntien jätehuollossa vähimmäisomistusprosentista aiheutuisi valtava hallinnollinen työ, sillä valtaosa nykyisistä 25 jäteyhtiöstä joutuisi joko pilkkomaan toimintojaan ja/tai järjestämään omistajuussuhteensa uudelleen. Monista jäteyhtiöistä muodostuisi tällöin sekä hyvin pieniä että alueellisesti hajanaisia, ja ne olisivat sitä kautta kyvyttömiä toimimaan kustannustehokkaasti. Ei liene perusteltua käytännössä estää pientä kuntaa tekemästä yhteistyötä asukasluvultaan merkittävästi suuremman naapurikaupungin kanssa, sillä voidaan pitää lähes varmana, että tällaisen yhteistyön estäminen johtaisi jätehuollon maksujen merkittävään nousuun etenkin noissa kunnissa. Jätehuolto on katsottu välttämättömyyspalveluksi, joten toimiin, jotka johtaisivat kunnan asukkaiden jätehuollon kustannusten kasvuun, on suhtauduttava pidättyväisesti.

On myös huomattava, että kuntien omistamilla jäteyhtiöillä on enimmilläänkin vain 18 omistajaa, ja vaadittava omistajakuntien määräysvalta jäteyhtiöissään on ongelmitta järjestettävissä.

Toinen konkreettinen hallitusohjelman ehdotus on, että lainsäädäntöä tiukennetaan siten, että sidosyksikköhankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin markkinoilla toimivat vaihtoehdot tai kun tähän on muu erityisen painava julkinen intressi.

EU:n hankintadirektiivi ei sisällä vastaavaa säännöstä, ja laadullisia lisävaatimuksia sidosyksikköhankinnoille on muista EU-maista säädetty ainoastaan Liettuassa, Italiassa ja Espanjassa. Tällainen säännös tekisi sääntelystä entistä monimutkaisemman ja vaikeaselkoisemman, kun yleisesti pyrkimys on päinvastoin selkeyttää ja yksinkertaistaa hankintasäännöksiä. On todennäköistä, että jos tämä muutos toteutetaan, siitä aiheutuu uusia merkittäviä tulkintaongelmia oikeusriitoineen.

Kunnilla on oltava edelleen oikeus harjoittaa alueellista jätehuoltoyhteistyötä nykyisessä muodossaan. Tälle on selkeästi olemassa hallitusohjelman mukainen ”erityisen painava julkinen intressi”.

Teksti: Jouni Alanen / HPP Asianajotoimisto

Kuva: Adobe Stock. Petteri Orpon hallitus esittää, että sidosyksikköhankintoja voisi tehdä, jos ne ovat markkinoilla olevia vaihtoehtoja edullisempia.